W dniu 11 maja 2023 roku Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w sprawie pod sygnaturą akt P 12/18, w którym stwierdził niekonstytucyjność przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami („Ustawa”), w zakresie w jakim ogranicza on prawo własności przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Rozstrzygnięcie to wydane zostało w wyniku pytania prawnego zadanego przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Na podstawie przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 Ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta), działający w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, uprawniony jest do arbitralnego wpisania nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków. Właścicielom nieruchomości, które mają zostać wpisane do gminnej ewidencji zabytków, nie przysługują jednak jakiekolwiek środki ochrony prawnej – w konsekwencji, właściciele mogą skarżyć dopiero sam fakt wpisania nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, ale wpisowi temu nie mogą skutecznie zapobiec.
Co istotne, wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku nie oznacza, że instytucja gminnej ewidencji zabytków przestaje istnieć, albo że nieruchomości do niej wpisane zostaną z niej automatycznie wykreślone. Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego uniemożliwia organom wykonawczym uznaniowe ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 Ustawy. Innymi słowy, aż do momentu wprowadzenia przepisów zapewniających środki ochrony prawnej dla właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków na podstawie arbitralnej decyzji organów nie będzie możliwe.
Wykreślenie nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków może jednak nastąpić w wyniku orzeczenia sądu administracyjnego, stwierdzającego bezskuteczność wpisu. Podjęcie przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia umożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wznowienie zawieszonych od lat postępowań, zainicjowanych skargami właścicieli (użytkowników wieczystych) na zarządzenie o wpisie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków. Przykładowo, na przestrzeni ostatniego miesiąca spod ochrony wynikającej z wpisania nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków wyłączone zostały budynki takie jak kino Relax przy ulicy Złotej 8 w Warszawie, gmach dawnej cenzury przy ulicy Mysiej 3 w Warszawie, willa przy ulicy Pogonowskiego 10 w Warszawie oraz willa przy ulicy Wincentego Pola 2a w Szczecinie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 roku, sygn. akt II OSK 2781/17, II OSK 2326/18, II OSK 3029/18). Na wokandę trafią niebawem kolejne sprawy, w których podważana jest zasadność wpisu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, w tym sprawy dotyczące budynków o niewątpliwej wartości historyczno – architektonicznej.
Sytuacja rysuje się jednak odmiennie w przypadku nieruchomości ujętych w gminnej ewidencji zabytków, których wpis nie został zakwestionowany przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych) na drodze postępowania sądowo-administracyjnego. Nieruchomości takie pozostaną co do zasady objęte wpisem do gminnej ewidencji zabytków.
Konsekwencje wydania zarządzenia o wpisie do gminnej ewidencji zabytków
Przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 Ustawy, stanowiący podstawę do wydawania arbitralnych zarządzeń o wpisie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, został wprowadzony do Ustawy na mocy nowelizacji z dnia 18 marca 2010 roku. W świetle orzecznictwa, gminna ewidencja zabytków stanowi nienazwaną, prawną formę ochrony zabytków, pozwalającą organom władzy publicznej na podejmowanie względem objętej nią nieruchomości działań o charakterze władczym, o doniosłych dla właściciela skutkach.
Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków powoduje, że podjęcie jakichkolwiek działań z nią związanych wymaga uzgodnienia z organem konserwatorskim. Dla przykładu, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę (rozbudowę, przebudowę) lub rozbiórkę nieruchomości wpisanej do gminnej ewidencji zabytków, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do uzgodnienia treści rozstrzygnięcia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Jednocześnie, inaczej niż w przypadku objęcia nieruchomości inną formą ochrony prawnej przewidzianą przepisami Ustawy (np. rejestr zabytków), wpisanie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie generuje dla jej właściciela jakichkolwiek profitów. Przykładowo, właścicielowi takiej nieruchomości nie przysługują dotacje na prace konserwatorskie lub restauratorskie, bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości, obniżki opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność czy też ulgi podatkowe. Objęcie nieruchomości nadzorem konserwatora nierzadko wpływa również na obniżenie jej wartości rynkowej – niemniej, właścicielowi nie przysługuje z tego tytułu prawo do dochodzenia od gminy odszkodowania, czy też żądania odkupu nieruchomości przez gminę.
Zakres niekonstytucyjności przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3) Ustawy
Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność przepisu w zakresie, w którym ogranicza on prawo własności – w istocie, ograniczeniem takim jest brak zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem wpisu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków.
Wydanie zarządzenia o wpisie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, inaczej niż w przypadku rozstrzygnięć wydawanych na gruncie przepisów postępowania administracyjnego, nie jest poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym ani postępowaniem dowodowym. Tym samym właściciel nie jest w stanie sposób skuteczny zakwestionować czynności organu wykonawczego, polegającej na wpisie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków.
Możliwość ta pojawia się dopiero w chwili, gdy nieruchomość zostanie ujęta w gminnej ewidencji zabytków – wówczas właściciel może dochodzić obrony swoich praw w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wnosząc o zbadanie legalności zarządzenia jako czynności z zakresu administracji publicznej, podlegającej kontroli.
Kontrowersje w zakresie badania legalności zarządzenia budzi jednak brak jasnych i wyraźnych wytycznych, uzasadniających wpis danej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, jak również sformalizowanych reguł porozumiewania się w tym zakresie przez organ wykonawczy z konserwatorem zabytków. Tym samym, organy wykonawcze zostały wyposażone w możliwość uznaniowego przypisania danej nieruchomości walorów zabytkowych, bez konieczności udokumentowania tego odpowiednią ekspertyzą czy badaniami.
Skutki rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego
Wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku nie powoduje uchylenia instytucji gminnej ewidencji zabytków. Nie powoduje także, że wpisy do gminnej ewidencji zabytków, dokonane na podstawie przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 Ustawy, zostaną z niej automatycznie usunięte. W swoim rozstrzygnięciu Trybunał Konstytucyjny zwrócił bowiem uwagę jedynie na niekonstytucyjność istniejącego stanu prawnego, zarazem obligując ustawodawcę do podjęcia nowelizacji w celu usunięcia uchybień i luk w prawie.
Powyższe w istocie oznacza, że do momentu uchwalenia przepisów zapewniających odpowiednie środki ochrony prawnej dla właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, nieruchomości te nie będą mogły zostać skutecznie wpisane do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 Ustawy.
Nieruchomości, które zostały wpisane do gminnej ewidencji zabytków na podstawie ww. przepisu przed stwierdzeniem jego niekonstytucyjności, a których właściciele (użytkownicy wieczyści) nie kwestionowali rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, pozostaną wpisane do ewidencji.
Z kolei nieruchomości, będące przedmiotem dotychczas zawieszonych spraw toczących przed sądami administracyjnymi oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, najpewniej zostaną zwolnione spod ochrony wynikającej z faktu wpisu do gminnej ewidencji zabytków. W wyrokach wydanych po rozstrzygnięciu Trybunału Konstytucyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem, że zaskarżone zarządzenia o wpisie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie zostają wyeliminowane z obrotu prawnego – niemniej, czynności te są bezskuteczne, a zatem nie wywołują skutków od dnia ich dokonania.
Co istotne, nie wszystkie nieruchomości, co do których orzeczono nieskuteczność wpisu do gminnej ewidencji zabytków, zostaną całkowicie wyjęte spod ochrony prawnej. Wiele nieruchomości ujętych w gminnej ewidencji zabytków jest równolegle wpisana do rejestru zabytków oraz do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ponadto, dodatkowe ograniczenia w zabudowie danej nieruchomości mogą wynikać także z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Podsumowanie
Kierunek zmian wyznaczony przytoczonymi wyżej wyrokami Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, mający na celu ochronę praw właścicieli nieruchomości wpisywanych do gminnej ewidencji zabytków w sposób arbitralny i uznaniowy, należy co do zasady określić jako słuszny i uzasadniony. Podkreślenia wymaga przy tym, że wykreślenie nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków może nastąpić w wyniku orzeczenia sądu administracyjnego, stwierdzającego bezskuteczność wpisu. Oznacza to, że w przypadku, gdy zarządzenie o wpisie nie zostało w terminie zaskarżone, a tym samym postępowanie sądowo-administracyjne nie zostało skutecznie wszczęte, nieruchomość pozostanie objęta wpisem do gminnej ewidencji zabytków.
Niemniej, w przypadku skutecznego zaskarżenia zarządzenia o wpisie do gminnej ewidencji zabytków, najprawdopodobniej zarządzenia te zostaną uznane za bezskuteczne. Nie budzi przy tym wątpliwości, że przedmiotem kolejnych orzeczeń będą też i takie nieruchomości, które faktycznie posiadają unikatowe walory artystyczne, historyczne czy naukowe, i które nie są objęte inną formą ochrony zabytków. Tym samym, o ile wojewódzcy konserwatorzy zabytków nie podejmą z urzędu procedury wpisu nieruchomości do rejestru zabytków lub włączenia ich do wojewódzkiej ewidencji zabytków, istnieje ryzyko, że nieruchomości te zostaną przebudowane, zniszczone lub nawet zburzone. Stwierdzenie bezskuteczności wpisu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, przy jednoczesnym braku zapewnienia innej formy ochrony prawnej, pozwoli bowiem inwestorom na prowadzenie robót budowlanych i prac ziemnych bez ingerencji konserwatora zabytków.